不简政，难放权

李克强变身段子手？2015年5月6日，国务院常务会议，在讨论进一步简政放权、取消非行政许可审批类别时，李总理讲了一个故事。

“我看到有家媒体报道，一个公民要出国旅游，需要填写‘紧急联系人’，他写了他母亲的名字，结果有关部门要求他提供材料，证明‘你妈是你妈’！”“这怎么证明呢？简直是天大的笑话！人家本来是想出去旅游，放松放松，结果呢？”

这事儿是够奇葩的。倒不是说要求证明“你妈是你妈”一概荒唐。在一些情形下其实是合理的。例如遗产继承与父母投靠子女的落户，涉及到财产权与市民权的变更，对亲属关系进行法律上的确认太合理了。但一个“紧急联系人”为什么要搞这么大的排场？请注意一个关键词：“非行政许可审批”。

照理说，自2004年7月1日起实施《行政许可法》后，行政审批就应等同于行政许可：“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。不过，当时国务院决定保留部分属于政府内部管理事务的非行政许可审批事项，这也正常。

但有了“非行政许可审批”的名目之后，可不得了。诚如2014年4月《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》所言：一些部门通过各种形式又先后设定了一批非行政许可审批事项，其中既有属于政府内部管理事务的事项，还有以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。

根据上述通知，清理的目标是：最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。赞一个。

不过，小到这个目标，大到整个行政审批改革，都指向限制权力。要限制权力，就要理解限权的逻辑。要理解限权的逻辑，就要理解扩权的逻辑。

从宏观看，一个官僚机构在政府体系中的重要性与影响力，极大取决于该机构的预算规模与编制规模。而机构要钱要人，总要有正当理由：我们管了那么多、那么重大的事情，我们多重要啊。所以几乎任何官僚机构都有管事与扩权的倾向，这是由机构自我生存与壮大的内在需求驱动的，和动物的求生意志很类似。

官僚机构是喜欢管事，但并不喜欢揽事，差别就于有没有真正的权力与利益。行政许可中，相当一部分含金量很高，如对某些行业与某些职业的市场准入设立门槛，或对所有企业或所有建筑物设立某种强制安全标准（如环保、消防与安监）。用经济学话语讲，是有租金或准租金的。

日前，宿迁市长王天琦发表《资格资质与非行政许可的去行政化改革——宿迁的探索》，认为资格资质与非行政许可审批的改革困难之一为“部门阻力较大，多数资格资质项目是部门依据自身职能、通过部门文件形式予以确立的，通过对这些项目的审批，不仅可拥有管理的权力，更有巨大的利益”。“如气象局的防雷减灾气象技术服务收费，仅宿迁这样的普通地级市，2013年收费总额就达1064万元。”

现在的行政审批改革，要削减与限制官僚机构的权力与利益，能不难吗？所以要有更高的视野：“简政放权”。放权就是行政审批改革，向市场、向社会及向地方放权，它的前提是简政，即缩减官僚机构规模。

道理很简单，原来有那么的多行政审批事项，需要那么多的人手，因而需要那么多的人员编制与财政预算。现在这些审批事项一部分继续保留，一部分合并，一部分取消，一部分下放，那就要计算该缩减多少预算与编制。否则，官僚机构的求生意志就会驱动，会部分消解甚至吞噬行政审批改革的成果。不简政，难放权。

从微观看，就更清楚了。譬如上面将一个行政审批取消了，改成了备案。到了基层，科长与办事员就可以把事情变味：备案的信息也要真实吧？那就出具这些信息真实性的证明材料吧，否则备案不通过。看吧，备案都可以变相搞成审批。

所以，一项行政审批取消了，科长与办事员原来干的活没有了，但如果机构与人员不裁撤、不调整，那他们会千方百计找一些事儿来干，刷存在感。科长对本部门的法律、行政法规、部门规章、各种实施细则及红头文件最熟悉了，要找到一些自己管事的根据不难。有含金量的管事才是实质性的权力，可以设租寻租。所谓“县官不如现管”。

2015年3月，国家预防腐败局原专职副局长崔海容介绍了一个案例。某省会城市土地房产部门的一个打字员受贿400余万元。她非官也非吏，不管审批签章，为何也能寻租？原因是当地房产部门指定了打印地点，需要到她那里打印材料的人太多，要排队等候。搞房地产的老板时间最值钱，早一天审批过关，早一天销售回款，不差那点小钱。

一言以蔽之，不简政，难放权；要放权，须简政。削减行政审批改革必须与缩减官僚机构规模同步推进，简政放权才能实至名归。