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让政府小起来是个技术活

 

我和我的小伙伴们都惊呆了。日前,中金公司经济学家梁红发布了一个报告,称发现了“中国资产负债表中的一个奇葩”:截至20149月底,政府机关团体(不包括国企)共持有约18.3万亿的银行存款,约相当于GDP30%。上述存款,这些年来每年增速接近20%,占广义货币M2与银行存款的比重连年上升。

中国政府太有钱了。仅看中央政府,其在央行持有的现金4.1万亿(20149月底),相当于GDP6.9%,或当年财政开支的27%。此外,中国外汇储备目前达3.9万亿美元之多,相当于GDP40%,傲视全球。

中央政府有钱不难理解。一是搞了分税制之后,中央政府掌握了把收入高且稳定的税种,包括关税、进口增值税、消费税及金融企业与央企交纳的所得税等,而且央地共享的税种(增值税及企业与个人所得税等),中央也拿大头。二是搞强制/变相强制结汇,用发人民币基础货币的方式换取经常项目与资本项目下顺差得来的美元,积累外汇储备。

更需要解释的是其余14万多亿政府机关存款从何而来。梁红报告认为:“政府部门银行存款上升的主要动力应该来自于那些实际上从事商业经营的事业单位。”是的,这部分钱如果大部分属于地方政府,地方债就不成其为问题了。没料到事业单位这么有钱吧?

学界与舆论界长期对准政府与国企。批评政府权力大啦,中国宏观税负高啦,国企对民企搞不公平竞争啦,类似的声音铺天盖地。这两家承受的关注与批评,要比事业单位多N个数量级。但现在知道了吧,事业单位才是闷声发大财的土豪。

大家已经习惯了政府与市场的两分法。所谓政府,是指在一个国家/税区合法垄断了暴力并向居民征税的组织。国内教科书说税收具有“强制性、无偿性与固定性”,是很对的。这里的政府与税收都是广义的,政府概念上就是食税人或者说非纳税人集团,在生产者/(净)纳税人集合之外,就是广义的政府。

在这个意义上,广义的政府依次包括了狭义的政府、事业单位与垄断国企。事业单位要么直接承担某些行政职能,要么享受了主管行政机构的管辖与庇护,所以多多少少都享有行政权力,以此来从事生产经营活动,岂有不把相应领域的民营企业挤出之理,可见事业单位来钱的方式与垄断国企是同构的,一般竞争性行业的国企只有羡慕的份儿。

中国现有事业单位111万个,事业编制3153万人,这一数字不包括编制外从业人员。对照一下:2013年,全国国有企业15.5万户,年末职工人数3698.4万人,净利润为1.9万亿元。可见,事业单位体量与国企也是相当的。

但事业单位可没有遭受垄断国企那么多的批评。就像一户人家生了三个儿子,大儿子与小儿子可能会受到额外的关注,但二儿子在出生顺序上没有任何特别之处,受到的关注最小。类比一下,政府是大儿子,国企是三儿子,事业单位常被称为“二政府”,就是二儿子。

更重要的原因在于事业单位常常打着“公益”的旗号。例如公立学校与公立医院是唯二不被舆论当做垄断国企的机构,不过其机制上政企不分:远不如朱镕基改革后的国企卫生/教育行政机构(国资委)既掌管辖区内的所有公立医院/公立学校(垄断国企),又负责审批与监管民营医院/民营学校(民企)的开设及运行。这其实就是国企改革前的状态。

梁红报告发现,2011年以来,一方面上述政府机关存款占银行存款的比重连年增长,另一方面非金融企业存款的比重却连年下降,这一是反映了政府税收的刚性增长,二是事业单位相对于企业(国企与民企)盈利能力的强劲,经济形势不好的时候还这么赚钱,也就只有靠权力挣钱才能做到了。从广义税收的角度看,政府向居民征收的税//社保金是税,以权力排除竞争挣得的垄断租金也是税。

现在广义政府领域正在进行各种各种的改革:对政府搞简政放权,减少与取消行政审批;对事业单位搞分类改革,甩掉两头,保留中间;对国企搞混合所有制经济,共同的指向是“依法治国”与“让市场在资源配置中起基础性作用”。缩减政府规模是绕不过的。

相应的指标是食税人集团(公务员编制、事业编制与国企员工及编外从业人员)规模应该有所缩小。2012年宽口径政府收入占GDP35.58%。这还不包括公职人员灰色与黑色的设租寻租收入,所以还是低估的。例如,日前有司从发改委煤炭司前副司长魏鹏远家中搜得现金折合人民币2亿余。

朱镕基拿国企开刀,“抓大放小”,任内几千万国企职工下岗,为中国加入世贸后经济腾飞奠定了基础。现在改革转向了事业单位,这块骨头会更硬,因为中国改革遵循的是先难后易的逻辑。但如果能啃下来,就能给最难的狭义政府改革铺平道路,也能进一步给政府规模瘦身,中国经济开启新一轮增长或不在话下。

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陈斌

陈斌

137篇文章 7年前更新

南方周末评论部

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