城市何必分三六九等

真实世界才是当仁不让的幽默大师。2014年6月20日午后，厦门板块个股蓦地直线拉升，多只股票涨幅超过4%，厦门港务涨停。“重大利好”系一个传言，称呼声较高的深圳、武汉、大连与西安等已遭淘汰，中央决定将厦门将升格为第五个直辖市，接下来就等全国人大批准了。事后有专家出来辟谣，但说好的500转要收快递呢？

我国有一大特色，就是民间政治家特别多。打开搜索引擎，键入“中国行政区划改革”或“XX（城市）_直辖市 ”，出来的条目一般为百万数量级。前者有什么50省、60省方案啦，还配有精心炮制的粗糙地图，一副煞有介事的模样。后者陷入传闻的城市不下于10个，个个都有鼻子有眼的，至于你信不信，我反正是信了。

能想象得出：某个心忧天下的民间政治家，在简陋的出租屋里，一边吃着泡面，一边奋力地敲击着台式机键盘。于是乎，“中国行政区划改革具体方案”或“XX城市直辖市方案”之类的高大上，就新鲜出炉啦。真是太励志了。

不过，这种屌丝共襄盛举的景象，也折射出真问题。其一，中国行政区划是行政权力主导型的。这话有毛病啊，都叫“行政区划”了，能不行政权力主导吗？那就叫区划吧。根据宪法，地方区划为省县乡三级，但事实上是四级：省市自治区、地市、县市区与乡镇。一级管一级，树杈型的结构。树长枝，枝长杈，杈长小杈，小杈长叶。离开了树，枝杈就活不了；离开了枝杈，叶就活不了。

其二，这种树杈型区划，对城市治理，界面不友好：本为市场产物的市/镇被分成了三六九等。就市/镇的“行政区划级别”而言，内地有直辖市（省级），有地级市，有县级市，有镇。不要小看镇，珠三角的一个镇往往比内地的县级市还要繁荣呢。城市跨越了行政区划的所有四个级别，够有特色吧？

就市/镇的“行政级别”而言，内地有直辖市（省级），地级市又分出副省级市、较大的市与一般地级市，县级市又分出省直管的县级市（副厅级）与一般县级市，镇又分出“镇级市”与一般镇，总共八级。所谓城市的行政级别，被定义为城市主要领导如市长享受的行政级别，据此同城市的行政区划级别区分开来。但无庸否认，这令城市被进一步分成了更多的等级。例如，成为较大的市就有地方立法权。

厦门已然是副省级市，但当地官民都乐见自己的城市更上一层楼。在行政主导的治理架构下，行政级别太重要了。天津已然是直辖市了，但还在申请“国家行政副中心”，行政权力指挥棒的魔力由此可见一斑。

可见，在行政权力主导的树杈型区划下，市/镇被分成了四等八等，如此产生一系列的后果，这里稍举一二。

（1）城镇建设用地指标由中央部委统一分配，分配的原则是按照城市的行政级别与户籍人口等存量指标。这就造成了内地行政等级高、但人口净流出的城市分到的指标更多，沿海行政等级低、但人口净流入的城市分到的指标更少。与从内地向沿海的人力资源大流动趋势背道而驰。进而造出“冰火两重天”的奇观：一面是内地城市鬼城遍地，一面是沿海城市尤其是一线城市房价飞涨。为什么不能让市场决定每个城市的边界呢？

（2）一管到底的另一面是一兜到底。就地方债而言，上级对下级、中央对地方承担了隐性的兜底责任。正因为如此，现行法律禁止地方举债，但禁不止地方通过融资平台等暗渡陈仓。目前，地方债已构成系统性金融风险。有鉴于此，上面决定容许地方明修栈道。不过2014年6月中国首个自发自还地方债招标，得到的评级是AAA，中标利率堪比国债，显然市场判定中央会兜底。如何才能让每个地方/城市政府自负其责呢？

城市的发生逻辑，是有人才有市，有市才有城，而不是反过来。以某一个时间节点城市的大小决定其行政等级就把城市固化了。有些城市还要扩张，有些城市在衰落，也会出现新的城市，温州龙港就是农民通过发展民营经济实现了自发城市化。城市治理架构要有对市场趋势的适应性与相应的灵活性。

一个城市（Municipality），可以通过受权或民意机构决定的方式成为“城市公司”（Municipal Corporation）。有地方税，可以财政收入为抵押发行市政债。这样的城市实质上是有限公司，可以破产。省级或中央政府与城市政府之间有了防火墙，不再为其兜底。

这是与自发城市化相适应的城市自治架构。由此，城市有大小之别，有盛衰之别，有治理优劣之别，但就没有行政等级上的三六九等，因为大家都是自治体。每个城市自负其责：举债市场化，法治与公共治理昌明的城市，可以很低的利率发行市政债，市政债收益率成为衡量城市治理能力的客观可比指标；公务员市场化，经济不景了，财政收入下降了，公务员一样面临被裁员的风险。这样的城市还需要行政等级吗？