检视18亿亩耕地红线

总有一些事情，得不到与其重要性相匹配的关注度。譬如，2013年12月30日，国土资源部、国家统计局与国务院第二次全国土地调查领导小组办公室，联合发布了《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。

全国土地调查太重要了，太值得关注了， 1949年以来这样的调查才搞过两次，第一次是1984至1997年（一调），第二次是2007至2009年（二调），均是旷日持久的全国性普查。说调查结果与每一个人的生活与权益息息相关，绝非夸张。

二调数据姗姗来迟

根据第二次调查的进度安排：在2007 年7 月1日至2009 年6 月底，各地组织开展调查和数据库建设,，完成全国调查工作；2009 年下半年，各地对调查成果进行整理。也就是说，最晚到2009年年底，上面已经知道第二次调查的数据了。为什么整整四年后才出了一个简略的公报呢？理论上，详尽的《第二次全国土地调查数据》早应该汇编出版了。

答案可能在于二调的数据太惊人了，或者更善意的推测是，因为二调的数据太惊人，所以需要慎重，需要多方面多渠道核实验证数据的真实性可靠性。根据公报，2009年全国耕地面积为13538.5万公顷，合20.30775亿亩，比基于一调逐年变更到2009年的耕地数据足足多出了2.038亿亩！

这就难怪2009年之前的年度国土资源公报均有本年度耕地总量等数据，独独《2009年中国国土资源公报》没有此类数据，而是在目录下标注了一段话：“土地类型等数据待第二全国土地调查全面完成后另行发布”，2009年的公报是2010年4月公布的，上面应该已经知道二调的耕地总量数据了。正如你所料，随后的2010、2011与2012的国土资源公报也都没有本年度的耕地总量数据。

既然2013年底已经发布了二调的公报，那就不奇怪2014年4月22日发布的《2013年中国国土资源公报》会有基于二调逐年变更到2013年的耕地总量数据（20.27亿亩）。至于2009至2012这四年空缺的耕地增量数据，想知道也不难。在我们知道二调的耕地总量数据后，找出2009年以来的国土资源公报上耕地增量变化的数字，就能得出基于二调逐年变更的相关数据，这是小学生的活儿。

问题来了：这似乎凭空多出来的2亿多亩耕地，究竟是从什么地方冒出的？上面（迁延到）2013年底既然公布了二调数据，是（最终）确信该数据相对于基于一调逐年变更的数据更加真实可靠吧？由此，更有趣的假设性问题是：如果在2006年时发现额外多出了两亿亩耕地，当年是否还会出台“18亿亩耕地红线”政策吗？抑或耕地红线会加码到20亿亩？在我们掌握了更真实可靠的耕地数据之后，有必要回看与检视耕地红线背后的逻辑。

调查技术进步可解释？

一种可以直觉想到的解释是，二调相对于一调，在调查标准的统一性与技术的先进性上高出许多，但这能（部分）解释二调多出来的2亿亩耕地吗？

确实，2007年7月15日（二调启动之初）与2008年9月1日国土资源部分别发布《第二次全国土地调查技术规程》与《第二次全国土地调查基本农田调查技术规程》，统一了土地尤其是基本农田调查计量与数据汇总的标准，这无疑是可以提高调查统计的精度的。

从调查技术看数据精度。二调由国家统一购置航空、航天遥感资料, 统一制作正射影像图作为调查的基础底图。调查时间两年半，汇总分析半年。一调采用的基础底图，是由各县到测绘部门收集，往往要跑几个单位才能收齐；主要是不同比例尺的普通航摄照片及部分正射影像图（一般是经济条件较好的县才采用）。调查统计的时间达13年之久。

全国土地调查是以县为单位进行的，然后县级数据逐级汇总而成。有两个调查，一个调查标准没有那么清晰统一，调查技术比较落后，另一个调查标准与技术几乎完美，那么没有任何现实利益的干扰下，两个调查出来的数据与“真实数据”相比，就分别有两个接近正态分布的误差函数。这两个分布的均值均为0，但标准差（度量误差幅度）不一样，前者大一些，后者小一些。

考虑到内地有2800多个县级行政单位，如果县级政府调查汇总也分乡镇、分村庄或分其他小的单位进行的，乡镇总共有4多万多个，村庄就更多了。那一个县内总有一些乡镇（村庄或其他小的单位）的统计比实际偏低，另一些偏高，最终结果接近实际是大概率事件，那就可以得出结论县级的数据已经比较可靠了。同样的逻辑，即使只看这2800多个县级单位，一些县级单位的统计比实际偏低，另一些偏高，全国数据接近实际是大概率事件。

这是说，调查标准与技术只影响误差函数的标准差，在数据加总之后，无论标准差大小，全国数据接近实际均是大概率事件。当然无可否认，标准差越小，加总数据接近真实数据的概率越大。好比度量一个人的身高，用厘米为单位总比以英寸为单位要精确一些（误差函数的标准差更小）；但度量一群人的平均身高，你可能会发现，无论用厘米为单位，还是以英寸为单位，最终得出的平均值会非常接近。虽然用英寸为单位的平均值比以厘米为单位的平均值误差要稍大一些，但出现很大的误差（例如10%以上）是小概率事件。

总之，在没有现实利益干扰的前提下，把二调数据与多出来的2亿亩耕地（或其相当比例）归结为调查标准与技术的提高是不对的。这种调查标准与技术的差别相对于多出来的2亿亩耕地，几乎可忽略不计；即使加以考虑，顶多也只能解释极小一部分。

农业税费与一调

人们会对激励做出反应，这是基本人性。例如，在清代雍正施行“摊丁入亩”之前，历朝历代都是要征收人头税的，在激励之下，民众会少报以节省纳税支出，地方政府也会向上瞒报以截留税款。把清代中国人口数量暴增仅仅归结于南美高产作物的引进是不对的，必须考虑税制的变更。在改为只征收田赋（土地税）之后，耕地面积的少报与瞒报亦不可避免。

以历史经验为参考，我们不难发现，一调与二调的基本背景差别是，农业税及附着在农业税上面的种种“合法”的提留统筹与乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款。这体现了耕地供应的另类弹性了：统计学上的耕地总量是农业税费或补贴的一个函数。

1949年以来农业税一直是征收的，成文的税法依据是1958年《农业税条例》，最初是实物税，全国平均税率为“常年产量”的15.5%，各省税率在13%至19%之间。随着中国从计划经济向市场经济逐步转型，一是农业税于1985年改为货币税，二是随着化肥、农药与农业机械的投入，粮食产量不断上升，而且开垦的耕地面积亦不断增加，农业税实际税率应是远远低于名义税率的。那是否可以得出结论，农业税谈不上是农民负担？

农业税的正税有两项，对粮食“常年产量”征收的农业税和对烟叶水产等农业特产征收的农业税（又简称农业特产税），实际税率不算高。不过正税之外还有各种附加，有所谓“三提五统”，指三项村提留和五项乡统筹，前者指村从农民生产收入中提取的用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用等；后者指乡镇向所属单位和农户收取的，用于乡村两级办学的农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练与修建乡村道路等款项。这可没有具体的税率，虽然上面对征收上限有规定，但乡村干部完全可以利用其不受限制的权力与不对称的优势信息榨取农民。

盖越是工商业落后的地方，县乡基层财政就越依赖农业税费。在吃饭财政之下，“不亏农民，就亏了干部”。实际拥有农业税征稽权力并出面征稽的是乡镇干部，他们还要收取“乡统筹”当经费呢；村干部要配合乡镇干部的工作，他们吃饭还要靠“村提留”呢。如果这些名义上合法合规的税费还不够用，乡村干部还会巧立名目，即所谓乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款来了。当时有一句著名的民谣：“头税（农业税）轻，二税（提留统筹）重，三税（乱集资、乱摊派、乱收费、乱罚款）是个无底洞。”

当农民的收入主要依赖种田所得时，这三项负担相当于超高税率的个人所得税，亦相当于对田亩征收的超高综合税率的土地税，农民必然对此做出反应。把家庭承包的耕地抛荒、举家外出打工经商有之；土地承包合约重签之际，拒绝继续承包者有之；拒绝缴纳税费者有之；抗税甚至出现针对乡村干部的群体性事件有之……在1990年代，上面出台了N个减轻农民负担的政策文件，惜乎效果不彰。

一调进行的1984至1997年期间，正处于农业税费负担沉重、农民叫苦不迭与农村官民关系紧张的时代。调查以县为单位。农民有少报田亩以减少税负的激励；村庄、乡镇与县均有瞒报截留农业税费款项的激励。至于一调落后的调查标准与技术，正好赋予了操作腾挪的空间。根据一调：截至1996年 10月 31日，全国耕地面积为 19.51亿亩，有理由相信这个数据是偏低的。

废除农业税与二调

世纪之交是节点。1999年1月8日，湖南省宁乡县道林镇上万名农民聚集到镇政府召开“减负反贪大会”，与警方发生暴力冲突。2000年8月16日，江西省丰城县6个乡镇2万多名农民打砸了4个乡镇政府。这就是震惊全国的道林事件与丰城8.16事件，反应了农民尤其是内地农民对三项负担的承受力已经到了极点。借用股市术语，这属于“顶部形成”。

2000年3月，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，在安徽全省试点，内容包括取消乡统筹；取消劳动积累工和义务工（本质上劳役税）；将原农业税附加并入新的农业税，新的农业税税率最高不超过7%，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%，即正税与附加总税率不超过8.4%；农业税与农业特产税不重复征收等。

2002年3月，又增加16个省份搞全省农村税费改革；加上安徽及自费试点的江苏、浙江与上海，当年共有20个省份搞全省农村税费改革。可见，政府层级越高，减轻与废除农业税费的意愿越强；经济越发达的省份，减轻与废除农业税费的意愿越强。

2003年3月，在全国搞农村税费改革。2004年3月，总理温家宝在政府工作报告中说五年内废除农业税，这个目标在2006年1月1日就提前实现了。废除农业税是朱镕基与温家宝任总理时期的一项德政。

皮之不存，毛将焉附？农业税这张皮没有了，附着其上的种种合法不合法的税费也就失去了存在的依据。农民的劳力与田亩投入有了相当的正收益。激励一变，农民的行为也就随之改变：过去是抛荒，现在是争田。

2000至2006年废除农业税费正好发生在二调的2007至2009年之前。二调时，不从田亩上抽取税费，农民就没有少报的激励了；县乡村也没有瞒报截留税费的激励了。

不过，中国从2002试点、2004年全国推行种粮直接补贴政策。考虑到种粮直补一般是按照粮食实际种植面积补贴的、且补贴方式较快固定为直接打到农户的卡折上，二调时，基层干部通过虚报耕地面积以截留补贴的可能性很低，当然从农户账户冒领套取补贴的有发生过；农民多报耕地面积以多领补贴的激励也不能说无。但针对虚报多报，二调有交叉复查，政府亦有航拍与卫星影像等多种高科技核查手段，所以宏观上虚增耕地面积可忽略不计。

还有一个背景因素必须考虑，即土地确权。成都土地确权试点始于2008年3月（二调期间），确权颁证的工作于2011年基本完成。2013年中央一号文件提出，5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。试想要是在全国土地确权完成之后在进行二调，数据必将更加真实可靠，因为耕地确权意味着在所有权名义上仍归属集体的前提下，这块耕地的产权包括使用权收益权与转让权及相应的金融功能在相当长时限内归于农户与农民，农民没有动机少报，少报不就自己吃亏吗；多报也不可能，确权附土地图纸，有清晰的四至边界，总不能侵占邻居的土地吧？

厉以宁在其2013年11月出版的《中国经济双重转型之路》说：“我们在一些土地确权工作已经结束的试点市县进行了调查，发现几乎所有完成了土地确权工作的地方都有耕地面积增加的报告。浙江省嘉兴市的报告中说，土地重新丈量后，耕地面积大约增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所汇报的数字与此相近，耕地面积大约也增加了20%。”

厉以宁据此认为如果全国确权，耕地总量可能比基于一调逐年变更的数字要高出20%，可能超过21亿亩。这个估算佐证了二调的20.3亿亩不是虚高、额外多出的2亿亩不是虚增。

城市化吞噬耕地的神话

终于可以说到耕地红线了。1998年的《土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”这一年，中国的城市化率才刚过30%。根据《2001年国土资源公报》，全国划定基本农田16.32亿亩，这大概是最早的耕地红线了。

18亿亩耕地红线出台的一个背景是：从2004年开始，媒体大肆炒作“1996年至2003年间我国耕地面积减少了1亿亩”，一调1996耕地总量为19.51，2003年减少至18.51，确实减少了1亿亩。不过媒体把耕地减少的元凶归结为城市化与工业化吞噬耕地、挑战粮食安全却大错特错，后面将证明这一点。

2006年3月，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，十一五时期（即2006至2010年）“耕地保有量保持1.2亿公顷（即18亿亩）”是要努力实现的经济社会发展主要目标之一。这是18亿亩耕地红线的起源。2008年出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》说，要“守住18亿亩耕地红线”，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩）和18.05亿亩。

不过，2008年的这个纲要给出的数据事实上已经否定了“城市化吞噬耕地”的神话。该文件说：1997至2005年期间，全国累计实现生态退耕1.0294亿亩。看吧，1亿亩的神奇数字出现了。同期，全国非农建设年均占用耕地305万亩，与1991至1996年年均占用441万亩相比降低了31%。可见这9年年均建设占用耕地总量不过2745万亩。而且，同期土地整理复垦开发全国累计补充耕地3414万亩，年均补充耕地379万亩，总体上实现了“建设占用耕地的占补平衡”还有余。

1998年长江大水，上面感到保护生态环境、防止水土流失之重要，1999年推出了退耕还林政策，与退耕还草及退耕还湖通称为生态退耕。据统计，1999年至2010年底这三年全国生态退耕总量达到2622.1万亩，其中2000年为1144.2万亩，2001年886万亩。根据历年的国土资源公报，生态退耕的高潮年份截至到2006年（这一年恰好是耕地红线提出之年）。2002至2006年全国生态退耕的面积依次为2138.25万亩、3355.95万亩、1099.35万亩、585.5万亩与509.1万亩。从数字可以看出，1999至2006年，生态退耕少则五百多万亩，多则几千万亩，年均退耕1288.78万亩，8年总退耕1.031025亿亩。看吧，1亿亩神奇数字又出现了。

生态退耕可以在多大程度上解释耕地净减少？2002至2006年，中国耕地净减少依次为2528.7万亩、3806.1万亩、1200.45万亩、542.4万亩与460.2万亩，5年总净减少8537.85万亩，年均净减少1707.57万亩。同期总退耕7688.15万亩，年均退耕1537.63万亩。这5年生态退耕可以解释同期90%的耕地净减少。如果把同期农业结构调整减少耕地（即农民把耕地改为产出更高的园地、养殖水面及畜禽饲养和设施农业等农用地）1285.7万亩考虑进来，又能额外解释同期15%的耕地净减少。哈，单单生态退耕与农业结构调整就能解释同期耕地净减少还有余，这意味着，要是没有增加耕地的措施，耕地净减少将更多。

这个增加耕地的措施，就是土地整理复垦开发，是说因为建设占用耕地了，就需要新增耕地来弥补，以实现“占补平衡”。根据历年的国土资源公报，2000至2008年建设占用耕地依次为244.9万亩、245.5万亩、294.75万亩、343.65万亩、217.65万亩、208.1万亩、387.8万亩、282.43与287.4万亩。2004年与2005年分别查出往年已经建设但未变更上报的建设占用耕地面积221.55万亩与110. 1万亩。这两年正是媒体炒作“城市化吞噬耕地”、耕地红线酝酿出台的两年。

把这9年的上述建设占用耕地（含核查出来的331.65万亩）加总，为2843.83万亩，年均仅315.98万亩。中国城市化率每年净增一个百分点，建设占用耕地才那么一点。而且这耕地也不全是城市化占用的，除了居民点、公共设施与交通之外，工矿与水利设施等用地也算建设用地、也占用耕地。

再考虑占补平衡，2001至2008年土地整理复垦开发新增耕地依次为303.9万亩、391.2万亩、466.2万亩、518.4万亩、460万亩、550.8万亩、293.75万亩与344.4万亩，8年总计为3328.65万亩，年均416.08万亩，比2000至2008年这9年年均建设占用耕地超出100万亩有余！因此，所谓“城市化吞噬耕地”的神话在任何意义上都是站不住脚的，以此作为耕地红线成立的依据是毫无道理的。

城市化是耕地保护之友

不过，假设18亿亩耕地红线是科学计算出来的保护“粮食安全”所必需，那就有两个问题：（1）理论问题，城市化到底是净消耗耕地还是净节约耕地？（2）实务问题，现在额外多出了两亿亩耕地，全国土地确权完成之后可能还会额外多出一些，如果继续要坚持18亿亩红线，那还存在什么可能挑战红线的因素？有无必要把耕地红线加码到20亿亩？

第一个问题的答案是反直觉的。许多人看到北上广深等一线城市郊区的耕地上建起了大厦就遽下结论说“城市化吞噬耕地”。不错，北上广深的耕地是减少了，但其他地方的耕地一定会增加了，而且从全国看必然是净增加。因为城市意味着单位面积的居住人口与经济产出（即人口密度与效率密度）要远远比高于农村。在统一自由的土地市场之下，农民进城工作定居，城市建设会占用城郊耕地，但在农民的流出地，乡村的道路与宅基地会复垦为耕地，后者一定会远远多于前者，无需多此一举搞土地整理复垦开发。

上述土地整理复垦开发新增耕地要比建设占用耕地年均多出100万亩有余，也是城市化节约耕地的一个佐证。如果全国土地确权完成，则不需要官方搞土地整理复垦开发，农民自己都会搞，而且复垦出来的土地会更多。现在农民在宅基地上广建房屋的一个重要原因是占着才是自己的。在现行法律下，子女一旦成为城里人，就对宅基地没有继承权，那谁会傻到复垦宅基地啊？正是全国确权没有完成，为了把城市化节约的耕地释放出来，官方才不得不搞土地整理复垦开发。

农村宅基地全国有两亿亩之多。如果确权了，一半农民进城将释放其中的一亿亩。2012年中国城市化率52.57%，但非农户籍人口占全国总人口之比为27.6%，后者足足比前者低了25个百分点，有多少城市化节约出来的耕地还没有释放出来啊？如果城市化率再提高20至30个百分点呢？城市化内蕴地节约耕地，但确权才能把城市化节约出来的耕地释放出来。

既然城市化不仅不会吞噬耕地，还会节约耕地，那在大城市周边搞耕地保护，把大城市郊区当成捍卫18亿亩耕地红线的前线，固然吸引眼球、刺激神经，但这是在错误的地点打一场错误的战争。城市化不仅不是耕地红线的敌人，反而是其真正的朋友。以保护耕地红线为由出台种种限制自发城市化的措施，既无益于保护耕地，也有害于自发城市化。

何况，现在额外多出了2亿亩，18亿亩红线被挑战的风险几乎可忽略不计。假释提高城市化率一个百分点占用城郊耕地的上限是315.98万亩，那么，即使城市化节约出来的耕地完全不释放出来，城市化率提高30个百分点占用城郊耕地也不过6000多万亩耕地，不到额外多出2亿亩的1/3，丝毫不会危及18亿亩红线。