期待自贸区再创制度红利

再造一个或多个香港似乎不是梦。继一个多月前通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》后，2013年8月16日，国务院常务会议表示，拟提请全国人大常委会审议其决定草案，内容是授权国务院在“中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内”暂停实施有关法律规定。这体现了对法治的尊重。像自贸区法律适用这样的国是，最高民意机构的授权乃是题中应有之义。

许多人把上海自贸区与自由港香港相提并论，惊呼上海有一天会把香港甩出几条街。短期内应不会那么快。

其一，根据方案，“在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内”，建立上海自贸区，规划面积为28平方公里。此前有报道说，上海希望将整个浦东新区纳入自贸区范围，那有1210平方公里，超过了香港的面积。实际与期望差了两个数量级。

其二，所谓保税区，是一个“境内关外”的概念，一线放开，二线管住，货物从境外运入或从保税区运出境外，免关税及各种进口税、无需办理报关手续；但从国内非保税区运入或从保税区运往国内非保税区，那视同中国的出口与进口，税收与报关等一个都不能少。

现行上海自贸区方案，大致是一个增强版的保税区：在实现货物自由贸易的基础上，进一步扩大服务业尤其是金融业的对外开放。此外，大家可以去区内免税商店购物，不用再跑去香港了。显然与自由港意义上的自贸区仍有诸多不及之处，香港可是一个居住功能完整的自治城市。

不过长期看就不一样了。谁能低估上海创造制度红利的潜力呢？上海的优势是有独特的区位禀赋和浓厚的商业底蕴摆在那儿，那是灭失不了的，可以从其自由港历史汲取灵感。

看上海辉煌的过去。自1840年代开埠以来，上海向全世界张开了双臂，将自由与开放做到了极致。外国人来上海生活、工作与经商，连签证不需要。就这样，上海从一个小地方成长为远东的贸易与金融中心、远东第一大城市，令东京和香港瞠乎其后。1923年，汇丰银行在上海外滩建造了古典主义风格的大楼，迄今仍是上海的地标。

再看深圳特区的历程。1979年7月，蛇口工业区全面动工，只有2.14平方公里。一年后，深圳特区才成立，面积为396平方公里。同样地，现在规划的28平方公里上海自贸区，如果创新与运作得当，在将来扩展到浦东地区甚至整个上海，又有什么奇怪的呢？

于今观之，深圳特区似乎只是特在人大授权立法权上。不过回到1980年，那可大不一样。深圳率先在经济上松绑，可以吸引外资来开办企业，私人可以自由择业、可以雇工办厂。当在改革开放初期全国还在讨论雇佣8人及以上算不上剥削时，深圳用实干让这样的讨论变得不合时宜。深圳是经济自由的先行者，后面大家也慢慢赶上来了，这是深圳给全国的制度红利。

现在中国又到了一个新的节点。经济与金融的进一步改革，必须要有相应财税、法治与公共治理上的制度突破才行。原有的经济特区模式在这方面已经提供不了现成答案了，大家希望能从自贸区模式那里索取到新的制度红利。

理论上，自由港是原型，经济特区与自贸区均是其摹本，但显然自贸区与自由港的拟合度更高。所以上海、深圳前海、广州南沙、舟山与天津等地都想搭上自贸区的早班车。可见，上海虽然第一个获批搞自贸区，但不会是唯一，许多地方都有机会，但成就大小全靠自个造化。好在大家都有香港这个现成的模版和客观的标准摆在那儿，可以随时参考与对照。

可以想见，自贸区中国改革探路，可能创设的制度红利包括但不限于：（1）税制改革。上海自贸区力图争取15%的企业所得税优惠。将最高边际税率为45%的个人所得税也降为15%的单一税（Flat Tax），就与香港看齐了。单一税税制简单、征税成本低及对经济扭曲小。

（2）法治。既然一些全国性法律不再适用于自贸区，那意味着自贸区得另行创设公正的法律体系及司法体系，对产权等自然权利的尊重与保护要向国际标准看齐，以与其高度的经济与金融自由相适应。没有高度的法治，就没有发达的金融市场。

（3）公共治理。本次国务院常务会议，提出“转变政府职能，探索负面清单管理”。所谓负面清单，是定出一个投资领域的“黑名单”，在此之外，法无禁止即可为。这比现行行政审批改革在存量审批上做减法更好，等于是从零开始往上加，那就真是小政府了。

国务院寄望上海自贸区能“形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用”。我们要从两个视角理解这一点。一是国内地区竞合的视角，二是国际经济竞争倒逼制度竞争的视角。唯此方能理解自贸区对中国改革的历史意义。